Eccessiva durata della procedura amministrativa: l’obbligatorietà di presentare l’istanza di prelievo nei processi amministrativi all’esame della CEDU nel caso DADDI c. Italia dopo l’entrata in vigore del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008

Strasburgo, 14 luglio 2009 – Con decisione del 2 giugno 2009, la CEDU ha deciso nel caso DADDI c. Italia (ricorso n. 15476/09), respingendo le richieste dalla ricorrente.

A mio parere questo caso è interessante perché la CEDU affronta la questione dell’obbligatorietà della presentazione dell’istanza di prelievo nelle procedure promosse davanti all’autorità giudiziaria amministrativa, ai fini dell’accertamento della violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione a livello nazionale.

Passando all’esame del caso, la ricorrente, invocando l’articolo 6 § 1 della Convenzione, si è lamentata dell’eccessiva durata di una procedura giudiziaria promossa davanti al Tribunale amministrativo regionale della Toscana (T.A.R. Toscana). La ricorrente inoltre, senza esperire il rimedio interno previsto dalla « legge Pinto » per lamentarsi dell’eccessiva durata di una procedura nazionale in violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione, si è rivolta direttamente alla CEDU, affermando che l’art. 54 § 2 del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008, entrato in vigore lo stesso giorno, avrebbe reso il rimedio Pinto non effettivo, in violazione dell’art. 13 della Convenzione.

La procedura davanti al T.A.R. Toscana iniziava con il deposito del ricorso in data 14 novembre 1994. Quello stesso giorno la ricorrente presentava anche l’istanza di fissazione dell’udienza di discussione.

L’11 aprile 2006, veniva notificato alla ricorrente un avviso ai sensi dell’art. 9 § 2 della legge 21 luglio 2000 n. 205 con cui si sollecitava la presentazione di una nuova istanza di fissazione dell’udienza di discussione, da effettuarsi entro sei mesi dalla data di notifica a pena di perenzione della causa. Il 13 settembre 2006, la ricorrente presentava nuovamente la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione e successivamente, con sentenza del 10 maggio 2007, depositata in cancelleria il 10 settembre 2007, il T.A.R. Toscana accoglieva la richiesta della ricorrente. La sentenza, non notificata e non impugnata, acquisiva forza di giudicato in data 31 ottobre 2008.

La CEDU, pur respingendo il ricorso, ha delineato e chiarito alcuni aspetti e in particolare e ritornata a riesaminare la questione della necessarietà di presentare l’istanza di prelievo nel processo amministrativo. La CEDU ha inoltre affermato che non si può escludere a priori la via di ricorso interna prevista dalla « legge Pinto », indicando che, allo stato attuale, le nuove condizioni imposte dalla recente normativa citata devono essere esperite.

Riguardo agli obblighi delle parti in un procedimento amministrativo ed in particolare all’istanza di prelievo, la CEDU ha voluto ricordare la sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 28507/05 del 15 dicembre 2005 che afferma che “…la lesione del diritto ad una ragionevole durata del processo va riscontrata, anche per le cause proposte davanti al giudice amministrativo, con riferimento al periodo di tempo decorso dall’instaurazione del procedimento, senza che su di esso possa incidere la mancata o ritardata presentazione dell’istanza di prelievo.

La CEDU ha inoltre ricordato la propria giurisprudenza in proposito, dove ha affermato che  nelle procedure davanti ai tribunali amministrativi regionali, la durata della procedura deve essere considerata a partire dalla data di deposito del ricorso sino alla data di deposito della sentenza, a prescindere dalla presentazione o meno, o dalla ritardata presentazione dell’istanza di prelievo da parte dell’interessato (si vedano le decisioni Di Pede c. Italia (n. 2), ricorso n. 56225/00, 19 febbraio 2002; Ciotta c. Italia, n. 41804/98, 27 febbraio 2001; e le sentenze Gaudenzi c. Italia, n. 44340/98, §§5 e 12, 9 luglio 2002; Comitini c. Italia, n. 41811/98, §§ 5 e 9, 27 febbraio 2001; Miele c. Italia, n. 44338/98, §§ 4 e 7, 21 novembre 2000). La CEDU ha ricordato inoltre che per sollecitare un esame più rapido del caso, il ricorrente deve utilizzare solamente quei mezzi che abbiano possibilità di successo (Muti c. Italia, sentenza del 23 marzo 1994, § 16). Infine, secondo la CEDU, la Corte di Cassazione, con la citata sentenza n. 28507/05, si è uniformata alla giurisprudenza di Strasburgo.

Riguardo all’introduzione dell’obbligo di presentare l’istanza di prelievo, ora previsto dalla norma contenuta nell’art. 54 § 2 del decreto legge n° 112 del 25 giugno 2008, la CEDU afferma cautamente che l’esistenza di un tale obbligo può essere accettabile in diritto interno solo a partire dal 25 giugno 2008 ed esclusivamente allo scopo di attivare, in una fase successiva e attraverso il “ricorso Pinto”, la richiesta di risarcimento danno per la durata irragionevole della procedura.

La CEDU lancia inoltre un monito per quanto riguarda i procedimenti ancora pendenti davanti alle giurisdizioni amministrative al 25 giugno 2008.

La CEDU afferma infatti che l’art. 54 § 2 del decreto legge n. 112/2008 non dovrebbe applicarsi anche ai procedimenti ancora pendenti al 25 giugno 2008, in quanto la richiesta di fissazione d’urgenza che si dovesse presentare dopo l’entrata in vigore del decreto legge n. 112/2008 potrebbe essere interpretata dai giudici interni sfavorevolmente, perché questi potrebbero non considerare, nel conteggio del periodo da tenere in considerazione ai fini della determinazione della durata della procedura, il lasso di tempo precedente al 25 giugno 2008. In tal caso, una pratica di questo tipo potrebbe privare in modo sistematico alcuni ricorrenti della possibilità di ottenere a livello interno, tramite il “rimedio Pinto”, di un risarcimento appropriato.

La CEDU ha affermato che la ricorrente, sostenendo solo in modo ipotetico che il rimedio Pinto nel suo caso personale non sarebbe stato accolto a livello nazionale, senza fornire alcun esempio concreto di precedenti a livello nazionale in tal senso, non è elemento sufficiente per giustificare il non esperimento di tale rimedio. Per tale motivo, la CEDU ha ritenuto di respingere il ricorso ai sensi dell’art. 35 §§ 1 e 4 della Convenzione per non esperimento delle vie di ricorso interne.

Questa in sintesi, la decisione della CEDU.

In conclusione, a mio parere rimane un dubbio sulla reale efficacia di presentare obbligatoriamente l’istanza di prelievo, a partire dal 25 giugno 2008, per poter ottenere un’effettiva accelerazione della procedura davanti ai Tribunali amministrativi regionali e in mancanza, un adeguato risarcimento dei danni per la violazione dell’art. 6 § 1 della Convenzione per l’eccessiva durata del processo.

So per esperienza che l’istanza di prelievo non garantisce la velocizzazione della procedura. Inoltre, dal momento che questa istanza è diventata obbligatoria, potrebbe succedere che i ricorrenti depositino sistematicamente anche l’istanza di prelievo contestualmente al deposito del ricorso. Tuttavia, se ciò dovesse succedere, non essendo stata apportata alcuna modifica strutturale al sistema giustizia, la richiesta non avrebbe alcun effetto positivo sull’accelerazione della procedura. E allora come opportunamente ha ricordato la CEDU il ricorrente ha l’obbligo di utilizzare solamente quei mezzi che abbiano possibilità di successo, in caso voglia sollecitare un esame più rapido del suo caso (Muti c. Italia, 23 marzo 1994, § 16).

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